بسم الله الرحمن الرحیم

فساد اداري افغانستان؛ عوامل بروز و راهبردهای مقابله با آن

عبد المومن حکیمی

چکیده

پدیدۀ فساد در ادارات دولتی بسیاری از کشورهای در حال رشد و توسعه یافته و توسعه نیافته مشاهده شده است. در این مقاله ضمن ارائه تعریف فساد اداری، عوامل مهمی که موجب اشاعۀ فساد در سازمانها و ادارات دولتی افغانستان می­شوند، مطمح نظر قرار گرفته است. در خاتمه راهبردهای اساسی مبارزه با فساد اداری در افغانستان معرفی شده است.

مقدمه

     فساد مسأله‌اي است كه در تمام ادوار گريبانگر دستگاه‌ها و سازمانها بوده و هسته انديشه بسياري از دانشمندان و متفكران مدیریتی و سياسي را تشكيل مي‌داده است. فساد اداري نيز به عنوان يكي از عمومي‌ترين اشكال فساد پديده‌اي است كه مرزهاي زمان و مكان را در نورديده و با اين ويژگي نه به زمان خاصي تعلق دارد و نه مربوط به جامعة خاصي مي‌شود.

    در واقع مي‌توان گفت فساد اداري پديده‌اي همزاد نظام اداری و حكومت است. يعني از زماني كه فعاليتهاي بشر شكل سازمان يافته ومنسجمي به خود گرفت از همان زمان فساد اداري نيز همچون جزء لاينفكي از متن سازمان ظهور كرده است. بنابراين مي‌توان فساد را فرزند ناخواستة سازمان تلقي كرد كه درنتيجه تعاملات گوناگون در درون سازمان و نيز به مناسب تعامل ميان سازمان و محيط آن به وجود آمده است.

     فساد اداري بخش از مجموعه مسايلي است كه سازمانها در دورة عمر خود به ناگزير آن را تجربه مي‌كنند. اين مجموعه مسايل به معضلاتي اشاره دارد كه به طور عمده ريشه‌هاي آن در خارج از سازمان قرار داشته ولي آثار آن، سازمانها را متأثر مي‌سازد. اين معضلات به عنوان چالشهايي كه همواره پيش‌ روي مديران هستند تلقي مي‌شوند كه به دليل عدم كنترل سازمان بر علل پيدايي آنها، طبيعتاً كنترل آنها نيز بسيار دشوار است؛ به عنوان مثال فساد اداري تا حد زيادي از نظامهاي اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي و سياسي تأثير مي‌پذيرد؛ براي مثال بالا بودن نرخ بيكاري، ميزان سلطة روابط غير رسمي و سنتي بر ارتباطات ميان افراد، ميزان بلوغ نظام سياسي و... برحجم فساد اداري يك جامعه تأثير مستقيم مي‌گذارد. از طرفي فساد اداري به طور مستقيم بر كارآيي نظام اداري، مشروعيت نظام سياسي و مطلوبيت نظام فرهنگي واجتماعي اثرات نابهنجاري خواهد گذارد كه اين تعامل باعث ايجاد دوري باطل و مارپيچي نزولي مي‌شود كه در نهايت جامعه رابه افول خواهد كشاند؛ از اين رو بايد با پديده‌هايي از جنس فساد اداري كه ريشه در زمينه‌هاي گوناگوني دارند، با نگرشي سيستمي روبه‌رو شد و به تدوين راه‌حلهاي جامع انديشيد.

فساد اداری در افغانستان سابقه‏ی طولانی دارد. هر چند که در برخی از دوره‏ها تلاش‏هایی برای جلوگیری از آن صورت گرفته، اما در طی دو دهۀ گذشته به دلیل جنگ، تجاوز، درگیری‏های داخلی و نبود حکومت‏های مردمی، دلسوز و متعهد نسبت به منافع افغانستان، معضل فساد اداری بیش از پیش در جامعه گسترش یافت و در عمل تبدیل به یک سیستم طبیعی رایج گردید. امروزه فساد اداری در افغانستان  پدیده  ملموس، شناخته شده، زجر آور و فراگیر است که از رئیس جمهور گرفته تا یک شهروند عادی جامعه وجود آنرا حس  می کنند و در همگانی بودن آن اجماع دارند. اما دلایل این گستردگی در چیست؟ واصولاً چه حلقه­هایی در سیستم اداری افغانستان مفقود است که، تمام بدنه این نظام را فساد در برگرفته است؟ چرا افغانستان نتوانسته هنوز موفقيت لازم را در مبارزه با این چالش عمده به دست آورد؟ عوامل بروز و سازوکارهای مقابله با آن چیست؟ شاید یکی از بزرگ ترین پرسش­های موجود فراروی نظام اداری کشور وتحلیل گران مسایل سازمانی و اداری افغانستان همین پرسشها است. بدیهی است تا زمانی که ریشه های بیماری شناسایی نشود، هردرمانی عقیم خواهد بود.

تا کنون حرف های بسیار وسخن ها فراوان در این مورد رانده شده­اند، ولی به نظر می رسد که علل وعوامل فساد اداری در افغانستان هم چنان حلقه­های مفقودۀ بسیار دارد که تا کنون ذهن های کاوشگران بدانها نرسیده­اند. پژوهش حاضر می­کوشد تا به این موضوع نگاهی گذرا بیندازد.

قلمروپژوهش

   همانگونه که از عنوان این مقاله برمی آید قلمرو پژوهشی در این نوشته کوتاه « مدیریت و علم اداره » است. شاید در وهله نخست این پرسش در ذهن خواننده به وجود بیاید که اصلاً فساد اداری چه ربطی به دانش مدیریت دارد؟ در پاسخ باید گفت: وقتی ما از اداره ویا فساد اداری سخن می گوییم، مستقیماً از نهاد های کارگزاری سیستم حکومتی و اداری حرف می زنیم. حکومت و مدیریت به مثابه یکی از مهم ترین عناصر « دولت» در مشهور ترین تقسیم بندی خود که از زمان منتسکیو به بعد رواج یافت، دارای سه رکن « قوه مقننه»، « قوه مجریه» و« قوه « قضاییه» است.[1]  گرچه برخی از محققان چنین تقسیم بندی را نپذیرفته­اند ودوقوه دیگر را نیز بدانها افزوده­اند. چنانکه «فاینر» درکنار قوای سه گانه از دوقوه دیگر به نام های « سازمان اداری» و« هیأت انتخاب کنندگان» سخن گفته است.[2]  ولی تاکنون در دنیا همان تقسیم بندی منتسکیو وجود دارد و مورد عمل قرار می­گیرد که به عنوان تفکیک قوا شهره است. بدیهی است که نهاد حکومت به طور کلی از اساسی­ترین موضوعات علم سیاست و مدیریت است. پس از این دید هرآنچه را که ما در سطح جامعه و یک کشور اداره می­نامیم، مربوط به یکی از مهم ترین موضوعات دانش مدیریتی است.

یک نکته دیگر نیز دراین جا قابل یادآوری است و آن اینکه وقتی ما دامنۀ پدیده­ای چون فساد اداری را محدود به قلمرو دانش مدیریت می­کنیم، به این معنا نیست که تنها با همین رهیافت می­توان از فساد اداری سخن گفت، بلکه این کار فقط برای تحدید موضوع وتخصصی ساختن آن است وگرنه می­توان همین موضوع را در قلمرودانش هایی چون ساسیت، حقوق، جامعه شناسی، روانشناسی، انسان شناسی، و آموزه های دینی و...آن هم با یکی از رویکردهای خاص هر حوزه دانشی، سخن گفت. البته این تحدید قلمرو به معنای تجرید کامل دانش مدیریت از دیگر حوزه­های علمی نیست و این کار اصولاً امکان ندارد، زیرا هریک از رشته­های علوم انسانی فوق ضمن رابطه تنگاتنگ با یکدیگر، درواقع مکمل هم هستند. به همین خاطر در پژوهش حاضر نیز از یافته­های دیگر حوزه­های دانشی، نیز مورد استفاده قرارگرفته است.  به علاوه اینکه اصولاً مبحث فساد درکلیت خود و فساد اداری به خصوص از مفاهیم میان رشته­ای است که می­تواند از منظر های مختلف بازتاب یابد.

مفهوم شناسی

1. فساد

مفهوم لغوی فساد

   برای فساد  (deterioration)  یک تعریف جامع ومانع امکان پذیر نیست، زیرا از جمله مفاهیم همواره سیال ومتغیر است  و از یک زمان تا زمان دیگر و از یک مکان تا مکان دیگر واز یک فرهنگ تا فرهنگ دیگر، تفاوت می­کند.

در زبان فارسی، واژه فساد  به معنای تباهی، گندیدگی، پوسیدگی، بی اعتباری، خرابی پوچی ونیز به صورت مصدر به معنای گرفتنی اموال کسی به زور وستم گرفتن آمده است.[3]

مفهوم اصطلاحی فساد

       مفهوم فساد اداری در گذشته­های دور، همان مفهوم اخلاقی وارزشی­اش مد نظر بود، اما به مرور زمان تبدیل شد به یک مفهوم علمی به ویژه در دانش مدیریت و سیاست. از آنجا که فساد انواع مختلفي دارد که هرکدام داراي مصاديق گسترده است و از سويي ديگر ماهيت فساد در کشورهاي مختلف متفاوت است، يک امري ممکن است در يک کشور قانوني و درکشور ديگرغير قانوني تلقي شود. لذا تعريف جامع و مورد اتفاق از فساد ارائه نشده است در این جا نیز به طور مختصر و به فراخور این پژوهش سه تعریف از فساد اداری ارائه می شود:

1. فساد، تلاش برای کسب ثروت و قدرت از طرق غیر قانونی؛ سود خصوصی به بهای سود عمومی؛ و یا سوء استفاده از قدرت دولتی برای منافع شخصی بوده و یک رفتار ضد اجتماعی محسوب می­شود که مزایایی را خارج از قاعده و بیجا و برخلاف هنجارهای اخلاقی وقانونی اعطا کرده  وقدرت بهبود شرایط زندگی مردم را تضعیف می­نماید.[4]  

2. فساد به رفتار آن کارمندان عمومی اطلاق می­شود که برای منافع خصوصی شان ظوابط پذیرفته شده را زیر پا می گذارند.[5]

 3. تنها تعريفي که بيش از همه مطرح بوده[6] و بانک جهاني نيز آن را پذيرفته[7] اين تعريف است: «فساد به اقداماتي اطلاق مي‌شود که ناشي از بکارگيري قدرت و توان سازمان‌هاي دولتي و يا وابسته به دولت براي کسب منافع مالي فردي و يا گروهي است[8]».

2. نظام اداری

     نظام اداری را می­توان شبکه­ای از روشها، شیوه­ها، قوانین و برنامه­های اجرایی دانست که در زمینه­های اجتماعی، اقتصادی، سیاسی، و فرهنگی برای ادارۀ ساختار حکومتی کشورها وجود دارند و فعالیت می­نمایند. با توجه به این تعریف، مفهومی که از اداره استنباط می شود این است که «اداره، نظم اجتماعی خاصی است که بر اساس آن عده­ای از افراد به منظور رسیدن به یک سلسله اهداف نسبتاً مشخص با یکدیگر همکاری می­کنند.» به عقیده الیور شلدون، اداره، در حکم رهبری و هدایت مؤثر است که هدف ها را تعریف و توصیف می­کند.[9]

اقسام فساد

  فساد به طورکلي به اقسامي تقسيم شده ولي مهمترين تقسيمي که جامع‌تر از همه به نظر مي‌رسد و تا جايي كه به سازمان و فرآيندهاي سازماني مربوط مي‌شود، به اجزاي چهار‌گانة سياسي، قانوني، اداري و انتخاباتی قابل تقسيم است[10]:

1.  فساد سياسي

     بنا به تعريفي كلي، فساد سياسي عبارتست از سوء استفاده از قدرت سياسي در جهت اهداف شخصي و نامشروع[11] اصولاً فساد سياسي و قدرت همزاد يكديگرند، يعني تا زماني كه قدرت وجود نداشته باشد از فساد سياسي هم اثري نخواهد بود. همانگونه كه روسو اعلام مي‌دارد: فساد سياسي نتيجة حتمي كشمكش و تلاش بر سر كسب قدرت است.[12]

   در افغانستان بعد از اجلاس بن که سنگ بنای افغانستان نوین و باثبات را گذاشت و درتاریخ سی سال اخیر، انتقال قدرت را از مجاری صلح آمیز و با موافقت نیروهای مؤثر سیاسی، مهیا ساخت، اما معماران افغانستانی، با کارهای نسنجیده خود این بنا را خراب کردند، چگونه؟

1. باتقسیم قدرت و کرسی­ها بحیث یک غنیمت؛

2. با چانه­زنی بر استقرار اشخاص طرفدار خود، در پست­های کلیدی بدون درنظر داشت تخصص، تعهد، سابقه، تقوا و...؛

3. باقوم گرایی؛  

4. باسهمیه دهی و سهمیه­گیری، به عنوان شرط اشتراک در حاکمیت؛

5. حاکمیت از صدر تا ذیل، بین مدعیان نمایندۀ  قوم­ها، احزاب و گروه­های مختلف تقسیم شد، به نحوی که وزارتخانه­ها و ادارات دولتی، امروزه مؤسسه ملی شمرده نمی­شوند؛ بلکه از آن خود شمردن کرسی­ها ومقامات بحیث یک غنیمت است که فاقد هرنوع نظارت و کنترل و جلوگیری ازمضرات آن می باشد؛

6. برنامه ریزی و خط مشی روشن وجود نداشته و ندارد؛

7. هدفگذاری خاصی برای همکاری و اشتراک در ساختار دولت برای رسیدن به یک افق روشن و معین، وجود ندارد؛

اینها نمونه­هایی از مظاهر فساد سیاسی­اند که در ادارات افغانستان وجود دارد که شاید بتوان این فهرست را با مطالعه بیشترعمق و پهنا داد. 

2. فساد قانوني

      منظور از فساد قانوني، وضع قوانين تبعيض‌آميز به نفع سياستمداران قدرتمند و طبقات مورد لطف حكومت است. اين نوع رفتار كه دراصطلاح به آن فساد قانوني اطلاق مي‌شود اين باور عمومي را كه فساد فقط شامل اعمالي مي‌شود كه مغاير با قانون باشد را رد مي‌كند. براي مثال قوانيني كه بدون هيچگونه توجيه اقتصادي و يا اجتماعي انحصار خريد، فروش يا توليد يك محصول را به يك فرد يا گروه از افراد اختصاص مي‌دهند، نمونه‌هايي از اين نوع فساد است.[13]

3. فساد اداري

     صاحبنظران به مقتضاي زاويه‌اي كه براي نگريستن به اين پديده انتخاب كرده‌اند تعريف مختلف و بعضاً مشابهي از فساد اداري ارائه نموده‌اند؛ تعريفي كه نسبت به سايرتعاريف ترجيح داده مي‌شود تعريفي است كه از سوي ساموئل هانتينگتن ارائه شده است كه در اينجا با اندكي اصلاح و بهبود آورده مي‌شود وي معتقد است: فساد اداري به مجموعۀ رفتارهاي آن دسته از كاركنان بخش عمومي اطلاق مي‌شود كه در جهت منافع غير سازماني، ضوابط و عرف پذيرفته شده را ناديده مي‌گيرند.[14] به عبارت ديگر فساد ابزاري نامشروع براي برآوردن تقاضاهاي نامشروع از نظام اداري است. چنانچه بخواهيم فساد را در قالب يك معادله ارائه دهيم اين معادله بدين صورت خواهد بود:فساد= انحصار+ قدرت پنهانكار ـ  پاسخگويي و شفافيت.[15]

4. فساد انتخاباتي

    هرنوع فسادي را شامل مي‌شود که بر کسب آراء در انتخابات مختلف اثرداشته باشد. مانند خريد آراء، قول دادن به مساعدت‌ها و منصب‌هاي خاص، اجبار در رأي دادن به نفع کسي، مخدوش کردن آراء انتخاباتي، پرداخت‌هاي مبدل به شکل قانوني و مانند آن.

همانطورکه ازدقت درتقسيم بندي فوق بدست مي‌آيد، هرکدام از انواع فساد، تاثير متقابل برديگري گذاشته و باعث تشديد يکديگر مي‌شوند. به عنوان مثال فساد درانتخابات و اخذ آراء، باعث به قدرت رسيدن افراد فاسد مي‌گردد. يعني فساد انتخاباتي سبب تشديد فساد سياسي مي‌شود. وقتي که افراد فاسد به قدرت رسيد در سمت‌هاي مختلف دولتي اقوام، دوستان، هم حزبي‌ها، و ... را به کار مي‌گمارند. اين امر باعث مي‌شود که افراد معامله‌گر که کمتر به فکر منافع ملي و مردمي هستند، روي کار آيند و شايسته سالاري از بين برود. از اين طريق فساد اداري تشديد مي­گردد. يعني فساد سياسي به فساد اداري دامن مي‌زند. از سوي ديگر فعاليت‌هاي فساد گونه اين افراد سرنوشت انتخابات بعدي را تحت تاثير قرار مي‌دهد و از اين طريق فساد اداري باعث تشديد فساد انتخاباتي مي‌گردد. فساد سياسي و روي کارآمدن افراد فاسد، زمينه‌ بسيار مساعدي براي انجام فسادهاي مالي، اداري و انتخاباتي مي‌شود. به همين ترتيب انواع فساد مانند يک دايره همديگر را تقويت مي‌کنند. لذا در بررسي زمينه‌هاي فساد، لازم نيست که انواع فساد را از هم تفکيک نماييم و تنها به زمينه‌هاي فساد اداري در کشور توجه داشته باشيم زيرا فساد يک فرايند پيچيده است که بين انواع آن يک پيوستگي شديدي وجود دارد.

انواع فساد اداري

    فساد اداري به وضعيتي در نظام اداري گفته مي‌شود كه در اثر تخلفات مكرر و مستمر كاركنان به وجود مي‌آيد و جنبه‌اي فراگير دارد كه در نهايت آن را از كارايي و اثربخشي مورد انتظار باز مي‌دارد. اين تخلفات كه مجموعاً به فساد اداري منجر مي‌شود انواع گوناگوني دارند كه رايج‌ترين آنها عبارتند از:

1. فساد مالي كه خود به چندين نوع تقسيم مي‌شود:

 ـ  ارتشاء؛

 ـ اختلاس؛

 ـ فساد در خريدهاي دولتي از بخش خصوصي؛

 ـ فساد در قراردادهاي مقاطعه كاري دولت با پيمانكاران؛

 ـ فساد مالياتي؛

2. استفاده شخصي از اموال دولتي؛

3. كم‌كاري، گزارش مأموريت كاذب، صرف وقت در اداره براي انجام كارهايي به غير از وظيفه اصلي؛

4. سرقت اموال عمومي از سوي كاركنان؛

5. اسراف و تبذير؛

6. ترجيح روابط بر ضوابط؛

7. فساد در شناسايي و مبارزه با قانون شكني؛ (تساهل و تسامح نسبت به فساد)

8. فساد در اراية كالا و خدمات دولتي؛

9. فساد در صدور مجوز براي فعاليتهاي اقتصادي و اجتماعي؛

10. فساد استخدامي: (عدم رعايت ضوابط و معيارهاي شايستگي در گزينش، انتخاب و ارتقاي افراد در سازمان.)

     بنظر می­رسد این نوع فساد در سراسر ادارۀ افغانستان سایه افکنده باشد. در برخی از مهم ترین مظاهر آن تأمل کنیم:

1. فساد ساختاری اداره: علی رغم ادعاهای مبنی برایجاد ظرفیت و بازسازی ساختاری، متأسفانه ساختار اداره افغانستان بطور شایسته شکل نگرفته است؛

2. تورم تشکیلاتی و سیاسی سازی­ها، متأسفانه افغانستان را از داشتن مؤسسه­ها و ادارات ملی محروم ساخته است. چنانکه مشاهده می کنیم، هر اداره و موسسۀ افغانستان درمرکز و ولایات به شدت سیاسی، قومی، تنظیمی، خانوادگی، سمتی و زبانی شده­اند؛

3. نقص قوانین و مقررات، عدم رعایت سلسله مراتب اداری، تطبیق نکردن اصل مجازات و مکافات، اغماض و چشم پوشی آگاهانه و مصلحت گرایانه نسبت به جرایم، تخطی­ها، خودسری­ها و سؤاستفاده­ها، نبود بازرسی از زیر دست و بالا دست وگزارش دهی منظم برای مردم، منجر به فساد اداری گسترده شده است؛

4. یکی دیگر از مظاهر فساد اداری، خود بزرگ بینی مقام­های اجرایی ست. اگر به وزارتخانه­ها و ادارات افغانستان نظری بیفکنیم، مشاهده می­شود که هر مسئول از 15 تا 160 نفرمحافظ شخصی و پیش خدمت دارد. چندین اتاق و دفتر را بنام­های مختلف مصروف کارهای شخصی و از اموال بیت المال ساخته­اند، درحالیکه چند مأمور اداری در یک دفتر کوچک، بدون تجهیزات گرم کن و سرد کن با تحمل مشکلات زیادی مشغول به کار است، حتی ارتباط کاری بین مدیر و کارمندان وجود ندارد. حلقه محافظان، رتق وفتق، تشریفات ویک سلسله تعاملات دست و پاگیر، فاصله­ای برزخ گونه بین رئیس وکارکنان اداره ایجاد کرده است. مردم باید ازهفت کوه قاف بگذرند تا خدمت گزاران خود را ملاقات کنند. مقامات بلند پایه، هیچ تماس منظم هفتگی و ماهیانه باکارمندان خود ندارند تا از مشکلات با خبر شده و پیشنهادات و نظرات همدیگر را برای بهبود وضعیت امور بشنوند و تبادل نظر نمایند؛

5.  برخی از مظاهر فساد در ادارات افغانستان را می­توان ناشی از تجمل پرستی دانست. هیچکسی با بودجه ملی، برخورد صرفه جویانه ندارد. استفاده و فشار شخصی برای آماده ساختن اتومبیل های لوکس و آخرین مدل به نوعی مسابقه بین مقام های حکومتی و دولتی مبدل شده است؛

6. به هراندازهای­که مقام ها از لحاظ درجه بندی بالا رفته و ارتقاء می یابند، به همان اندازه نقض قانون، استفاده بدون قید و شرط از امکانات مالی واداری به به بالاترین درجه می­رسد؛

7. خودنقادی، خودکنترلی، شفافیت واقعی و نه لفظی، رعایت تعهد وتخصص، تجربه، شناسایی و ارتقا برمبنای لیاقت، صداقت و کاردانی در ادارات افغانستان، به سراب نایاب مبدل شده است؛

8.  امروزه توصیه، سهمیه دهی، سفارش داخلی و خارجی در استخدام مقامات، امر رایج است؛

9.  استقلال اراده، خردورزی، تعقل و تدبیر را از میان برداشته و فضای اداره را چاپلوس پروری و پاچه خواری مسموم ساخته است؛ 

10. چنانچه شنیده می­شود، برخی از مسؤولین یا خویشاوندانشان، به تجارت مواد مخدر دست دارند؛ وسایل وامکانات حکومت را برای فراهم آوری تسهیلات در این راستا به کار می­گیرند؛ زارعین را تشویق به کشت خشخاش نموده، عشر وسهم خود را به زور اخذ می­نمایند؛

11. یکی دیگر از مظاهر فساد اداری در افغانستان، تشکیل حلقه­ها ودایره­های عقیدتی، سمتی و خویشاوندی در ادارهای دولتی است که هرصدای افشاگر رشوه ستانی، اختلاس وسوء استفاده را با  توطئه، تفتین و بدنام سازی، تهدید، تخویف و حتی برکناری ازوظیفه، درگلوخفه می­سازد.

فساد اداری و شاخص های بین المللی

     سازمان شفافيت بين المللي سازماني غيردولتي است که در سال 1993 تاسيس شد و مقر اصلي آن در آلمان است (البته شعبه اي هم در انگليس دارد) هدف اصلي آن مبارزه با فساد است. شاخص CPI از سوي اين سازمان و به وسيله آقاي لامبدورف در ژوئن 1995 براي اولين بار تهيه و در سال 1996 به صورت رسمي ارائه شد. در اين شاخص کشورها از نظر ميزان فساد ارزيابي و بررسي مي شوند و هر سال فهرستي از اين کشورها با توجه به ميزان سلامت و فساد آنها منتشر مي شود.

 شاخص شفافیت بین‌المللی (Transparency International-TI) درک فساد   (Corruption Perception Index-CPI) کشورها را بر حسب درجه فساد موجود در میان مقامات اداری و سیاستمداران، رتبه‌بندی می‌نماید. این شاخص یک شاخص ترکیبی می‌باشد که بر مبنای داده‌هایی در ارتباط با فساد که توسط آمارگیری از کارآفرینان و کارشناسان برجسته در سازمان‌های مختلف انجام می‌گیرد، محاسبه می‌شود. این شاخص منعکس‌کننده نظرات کارآفرینان و تحلیلگران در سراسر جهان است. شاخص درک فساد (CPI) بر روی فساد در بخش عمومی (شامل دولت) متمرکز شده است و فساد را سوءاستفاده بخش عمومی و دستگاه‌های دولتی از منافع افراد جامعه تعریف می‌کند. آمارگیری‌هایی که برای تهیه این شاخص انجام می‌گیرد سؤالاتی را در رابطه با سوءاستفاده قدرت دستگاه‌های دولتی و عمومی از منافع خصوصی مردم مورد پرسش قرار می‌دهد. این سؤالات به طور مثال، در رابطه با رشوه‌گیری توسط دستگاه‌های دولتی است. نظرسنجی‌ها همه موارد فساد مدیریت و فساد سیاسی کوچک و بزرگ را شامل می‌شود. عدد این شاخص (CPI) بین صفر تا 10 است که از مجموع نظرسنجی‌ها و ارزیابی‌ها به دست می‌آید. کشوری با کمترین نمره دارای بالاترین درجه فساد و بالعکس کشوری با بالاترین نمره دارای کمترین درجه فساد است. این شاخص بیش از 10 سال است تهیه می‌شود که هم‌اکنون محاسبه شاخص برای 180 کشور انجام می‌گیرد و این کشورها از نظر فساد رتبه‌بندی می‌شوند. وقتی وضعیت فساد در هر کشور در دو سال مقایسه می‌شود باید به نمره (و یا عدد) شاخص آن کشور توجه شود چرا که رتبه‌بندی آن کشور لزوماً به معنی بهتر یا بدتر شدن وضعیت فساد در آن کشور نیست. به دلیل آنکه ممکن است تعداد کشورهای جدیدی در فاصله یک سال مورد ارزیابی قرار گرفته باشند.

    سازمان شفافیت بین‌الملل گزارش سال 2007 خود را درباره دامنه فساد مالی و اداری در کشورهای مختلف جهان منتشر كرد. این گزارش برای گستردگی فساد شاخص‌هایی را تدوین کرده و بر این اساس، کشورهای مختلف از نظر وجود میزان فساد مالی و اداری در هر یک از آنها رده‌بندی شده‌اند. در گزارش سال 2007، کشور دانمارک همراه با فنلاند و سنگاپور با شاخص عددی یک و بالاترين نمره از 10 يعني نمره 4/9 دارای کمترین میزان فساد دانسته شده‌اند و کشورهای برمه و سومالی، با شاخص‌های عددی 179 و نمره 4/1 از 10، در پایین‌ترین رده قرار دارند. شاخص نسبت داده شده به افغانستان 172 و نمره 8/1 است که این کشور را در کنار چاد و سودان قرار می‌دهد. سازمان شفافیت بین‌الملل از نظر گستردگی فساد مالی برای تاجیکستان شاخص 150 را تعیین کرده که هم‌رديف شاخص‌ مربوط به آذربایجان، بلاروس، قیرقیزستان، لیبریا و زیمبابوه است. در رده‌بندی کشورهای خاورمیانه، قطر با شاخص 32 دارای کمترین میزان فساد، و عراق با شاخص 178، دارای بیشترین میزان فساد مالی و اداری تشخیص داده شده است.[16]

عوامل ظهور و گسترش فساد اداري

     ظهور فساد اداري مستلزم وجود شرايط خاصي است که علاوه بر ريشه‌ها، عوامل تسهيل كننده‌اي دارد كه به ‌طور خلاصه در زير ذکر مي‌شوند:

1. ريشه‌هاي اصلي فساد اداري

الف) ريشه‌هاي فرهنگي و اجتماعي

    دوره گذار به معنای دوره­ای است که در آن یک جامعه برای نوسازی وپذیرش فرهنگ وهنجارهای نوین آماده می شود. بنا براین وقتی جامعه­ای خود را در آغاز یک راه جدید می­بیند، به این معنا است که در زندگی خود باید هنجارهای نوی را پذیرا شود. هنجارهای نو نیز نمی­توانند به صورت آنی شکل بگیرد، بلکه در یک فرآیند بسیار کند وتدریجی شکل می­گیرد. درچنین حالتی میان سنت های کهن و سنت های جدید و به عبارتی میان هنجارهای قدیمی­تر و هنجارهای جدید، تعارض­هایی به وجود می­آید. در چنین دوره­هایی بسیاری از سنت­های قدیمی مورد نکوهش افراد قرار می­گیرند و دیگر برای آنها غیر قابل تحمل می­شود. از سوی دیگر تا هنوز هنجار­های نوین شکل نگرفته است، لذا افراد یک نوع آزادی عمل را احساس می کنند، در این حالت  آنان دست  به کارهایی می­زنند که مطابق با هیچ هنجاری نیست.[17]

      از این رو از آنجایی که افغانستان در دورۀ گذار به سر می­برد، شايد مهمترين عوامل فساد در ادارات افغانستان، مسايل فرهنگي و عقيدتي باشد. فرهنگ عمومي جامعه،‌ ارزشها و هنجارهاي حاكم بر افراد و اجتماع و عقايد و باورهاي مردم نقش محوري در اين زمينه دارد. مادي‌گرايي، فردي گرايي، مصرف‌زدگي، كاهش قبح تخلفات در سازمان و جامعه و مهمتر از همه ضعف ايمان و وجدان كاري از مهمترين ريشه‌هاي فرهنگي و اجتماعي فساد اداري هستند.

ب) ريشه‌هاي اقتصادي

 عدم ثبات اقتصادي، تورم لجام گسيخته، ركود، كاهش درآمدها و قدرت خريد مردم، عدم عدالت اقتصادي و اجتماعي، توزيع نامناسب امكانات و تسهيلات در جامعه و امثال اين موارد از عمده‌ترين ريشه‌هاي اقتصادي فساد اداري به شمار مي‌آيند.

ج) آفرینش منابع قدرت وثروت

     ازآنجا که در دورۀ گذار، گروه­های جدیدی از هر سو رشد می­کنند، البته این یکی از نتایج اجتناب ناپذری دوره گذار است. به عنوان مثال وقتی دولت جدید در افغانستان استقرار یافت و از این رهگذر آزادی نسبتاً وسیعی برای همه طیف­های جامعه احساس شد، به  موازات دولت جدید، گروه­های جدید سیاسی، فرهنگی، مدنی، اقتصادی و... تکثیرشدند. و از آنجا که دولت جدید نتوانسته بود محمل­های منطقی برای هرکدام بسازد، چون خود تازه به میدان آمده بود و از طرفی این گروه­ها هم در درون جامعه نهادینه نشده بودند، از این رو بسیاری از مشکلات آنها به دوش دولت افتاد، زیرا هر کس تلاش می­کرد تا منابعی را که اساساً برای دولت مهیا شده بود را به نحوی از چنگ آن بیرون کند. مساله دردناک « ان . جی . او» ها در افغانستان خود نشان روشنی از چنین وضعیتی است. از سوی دیگر ممکن است که  حتی برخی از سرمایه­داران برای بدست آوردن مناصب و منابع جدید قدرت و ثروت در ابتدا از سرمایه شخصی­اش استفاده کنند، ولی وقتی به قدرت رسیدند، باید سرمایه مصرف شده خود را از یک راهی به خزانه شخصی خود برگردانند.[18] 

2. زمینه های تسهيل كننده و تشدید فساد اداری

2.1. سوء مديريت

   از آنجا که کشورهاي توسعه نيافته از فقرفرهنگي و فقر نيروي متخصص انساني رنج مي‌برند، معمولاً در رأس امور افراد شايسته، مدير و با کفايت کمتر ديده مي‌شود. همين امر باعث مي‌شود که وزير يا يک مدير نتواند پرسنل خود را به خوبي کنترل نموده و مانع غلطيدن او به ورطه فساد گردد[19]. البته روي کار نبودن نيروهاي مدير و شايسته از يکسو به فقر نيروهاي انساني در اين کشورها، و از سوي ديگر به باندبازي حاکمان رده بالا در بکارگيري پرسنل ادارات، بر مي‌گردد.

2.2. فقر مالي و همکاري با دلال‌هاي منطقه‌اي

   از نظرساختاري، دولتي که از نظر مالي ضعيف باشد، تا حدودي ناگزير مي‌شود که با دلال‌هاي منطقه‌اي و باندهاي فاسد همکاسه شود و به خاطر حفظ موجوديت خود از کمک‌هاي آنها بهره­مند گرديده و درعوض به خواسته‌هاي آنها جامه عمل بپوشاند. به عنوان مثال: مافيا در ايتاليا، باسک در اسپانيا، کوما هارتيس در يونان نمونه‌هايي از اين باندها در کشورهاي مختلف است[20]. اين دلال‌ها بر اساس شبکه‌هاي حامي پروري باعث روي کار آمدن افراد فاسد مي‌شوند و از اين طريق فساد سياسي، اداري و انتخاباتي را گسترش مي‌دهند. در افغانستان نيز به عقيده برخي مافياي مواد مخدر، باندهاي قاچاق اعضاي بدن انسان، و معامله­گران مسائل اخلاقی زمينه را براي بروز فساد در کشور تشديد نموده اند[21].

اگرچه از برخي جهات مثلاً از جهت پايين بودن حقوق کارمندان فقر مي‌تواند زمينه ساز جدي براي بروز فساد بويژه فساد اداري باشد. اما تحقيقات ميداني نشان مي‌دهد که کشورهايي که از ميزان بالايي فساد برخوردار هستند، زياد هم فقير نيستند[22].

2.3. عدم پاسخگويي دولت

   يکي از اصول اساسي دموکراسي پاسخ‌گو بودن دولت و کارمندان دولت در قبال کارهايي است که انجام مي‌دهند. اما پاسخ‌گو بودن مستلزم شفافيت است. شفاف بودن کارها زماني پديد مي‌آيد که مردم از کارها و اقدامات مسئولين اطلاع داشته باشند[23]. اما در کشورهاي توسعه نيافته به دلايلي چنين شفافيتي وجود ندارد. از جهتي مطبوعات و رسانه‌ها به حدي از بلوغ و کارآيي نرسيده‌اند که مردم را به طور کامل در جريان فعاليت‌هاي مسئولين قراردهند و ازسوي دولت نيز به رسانه‌ها و مردم آزادي عمل کافي داده نمي‌شود. گذشته از اينها مردم نيز اين حق را براي خود قايل نيستند تا خواستار شفاف سازي فعاليت‌هاي دولت باشند.

2.4. مورد تهديد قرار گرفتن مبارزه گران با فساد

   در کشورهايي که فساد شيوع قابل توجهي دارد اگر تعداد معدودي از افراد بخواهند با اين پديده مبارزه کنند، با خطر ترور يا جنجال‌هاي سياسي مواجه خواهند شد[24]. برهمين اساس است که رمضان بشردوست وزیر مالیه دولت قبل آقای حامد کرزی به خاطرتلاش عليه انجوهاي خارجي از کار برکنار يا مجبوربه استعفا مي‌شود. درشرايط کنوني که لوي ثارنوال وظيفه مبارزه با فساد را در افغانستان بر دوش دارد، وقتي رمضان بشردوست او را در جهت عدم دستگيري و معرفي مفسدين متهم مي‌سازد، لوي ثارنوال مجبورمي‌شود به خاطرکوتاهي در کار خود، بشردوست را يک فرد ديوانه و بي عقل خطاب نمايد[25].

2.5. احساس بي عدالتي در ادارات دولت

   هرگاه کارمندان احساس کنند که عدالت اجتماعي در جامعه حاکم نيست و کساني که شايستگي کمتر دارند از استحقاق بيشتربرخوردارند و زحمت بردوش يک عده و امتيازات مال يک تعداد خاص مي‌باشد، دراين صورت عقده حقارت و تلافي در وجود اين تعداد محروم بيدار گشته و به فکر جبران افتاده و دست به فساد مي‌زنند. براساس اين رويکرد درصورتي که کارمندان دولت احساس کنند که درکارهاي خصوصي درآمد آنها بيشتراست يا در بين کارمندان دولت نورچشمي‌ها وجود دارند يا درصورتي که احساس کنند که شايستگي آنها بيش از حقوقي است که دريافت مي‌کنند، زمينه‌هاي مختلف فساد از کم‌کاري اداري گرفته تا رشوه‌خواري در وجود آنها بيدار مي‌شود. بر اساس اين ديدگاه افرادي که رشوه مي‌پردازند، داده‌هاي خود را با ستاده‌هاي خود مقايسه مي‌کنند و در صورتي که پول خرج شده او کمتر ازدرآمد باشد، احساس غبن و ضرر مي‌نمايند. در اين صورت با پرداخت رشوه يعني مصرف کمتر مي‌خواهند به سود بيشتر برسند. دراين رويکرد بيش از آنکه خود بي عدالتي به عنوان يک نابهنجاري اجتماعي و سياسي موثر واقع شود، احساس که در فرد بوجود مي آيد موثر است. البته احساس بي عدالتي زماني پديد مي آيد که:

الف) افراد دچار محروميت‌هاي سياسي و اجتماعي بشوند.

ب) رشد افراد غيرمتخصص درادارات کشور افزايش يابد، دراين صورت متخصص‌ها احساس بي عدالتي و عدم رسيدن به حق مي‌نمايند.

ج) خويشاوند سالاري بر ادارات دولتي حاکم گردد.[26]

براساس احساس بي عدالتي، کارمندان دولت دچار انگيزه‌هاي انحرافي مي‌شوند و به جاي خدمات رساني به مردم، بيشتربه فکر خدمت رساني به خويشتن و تحقق منافع فردي و خانوادگي خويش بر مي‌آيند[27].

2.6. نگرش مردم نسبت به فساد

   در کشورهاي توسعه يافته از آنجا که فساد مانع سرمايه گذاري و توسعه محسوب مي‌شود، مردم عادي به چشم يک عمل ضد اجتماعي و ناپسند به اين پديده مي‌نگرند. اما درکشورهاي توسعه نيافته و جهان سومي چون اين نگرش وجود ندارد زشتي فساد از چشم مردم افتاده است و ارتکاب فساد بدنامي اجتماعي به دنبال ندارد. آکپو نشان داد که: « در جوامع سنتي ازآنجا که مرزبين سازمان‌هاي دولتي و خصوصي کمرنگتر بوده هديه دادن بطورواضح از رشوه‌خواري متمايز نيست، بدنامي اجتماعي ممکن است کمتر باشد[28]».

    در کشورهاي جهان سوم رشوه دادن به کارمندان دولت يک امراجتناب ناپذيرتلقي مي‌شود و ظاهرًا رسيدن به خدمات دولتي بدون پرداختن رشوه امکان پذيرنيست. اين مساله فساد را به عنوان يک امرعادي جلوه داده، چاره جويي براي فساد را تضعيف مي‌کند و همکاري مردم با دولت را دراز بين بردن فساد کمرنگ مي‌سازد. تحقيقات نشان مي‌دهد که در صورتي که فساد مالي آن چنان فراگير شود و در قبال آن اعتراضي نباشد، از نظرشهروندان آن جامعه زيانبار نيست. همچنين دراين بخش مي‌توان به عدم توجه مردم به آثار تخريبي فساد در توسعه و پيشرفت کشور اشاره کرد. اگر مردم به اين آثارتخريبي توجه داشته باشند، حد اقل کمتر به رشوه دادن اقدام مي‌کنند و يا نسبت به وجود آن واکنش تلخ از خود نشان مي‌دهند.

2.7. نگرش مردم نسبت به کارمندان دولت

     در کشورهاي جهان سوم کارمندان دولت نه به عنوان خادم؛ بلکه به عنوان فرماندهان واجب الاطاعه نگريسته مي‌شوند. مثلاً يک تحقيق ميداني در تايلند نشان مي‌دهد که شهروندان به مقام‌هاي دولتي به چشم ارباب مي نگريستند. اين نگرش باعث مي‌شود که که مردم انتظار خدمت از کارمندان دولت نداشته باشند و تنها در قبال پرداخت رشوه اين حق را براي خود قايل شوند. چنين نگرشي يک نگرش رواني است که باعث مي‌شود مردم به راحتي در قبال برخورداري از خدمات قانوني دولت هم تن به پرداخت رشوه بدهند. همچنين تحقيق ميداني از مردم تايلند نشان داد که مردم خدمات عمومي را لطف و عنايتي تلقي مي‌کردند که افراد پر قدرت به افراد معمولي بي قدرت و پايين تر اعطا مي‌کنند[29].همین معضل در کشور و ادارت افغانستان هم حاکم است.

همچنين مي‌توان به نگرش کارمندان دولت به خدماتي که به مردم ارائه مي‌دهند نيز اشاره کرد که در کشورهاي جهان سوم کارمندان دولت يک توجه ناهشيار به اين امر دارند که ارائه خدمات از قبيل اعطاي مجوز يک کارخانه، شرکت، اعطاي سند مالکيت يک ملک، اعطاي حق خدمت دولت و... را لطفي از سوي خود تلقي نموده و اخذ رشوه در قبال آن را حقي براي خود مي‌دانند.

2.8. ناکارآمدي دولت‌ ها

    دولت‌هاي توسعه نيافته و از جمله دولت افغانستان عمدتاً با مشکل ناکارآمدي مواجه هستند. پژوهش‌هاي متعددي درخصوص رابطه فساد با ناکارآمدي انجام شده است. فساد و ناکارآمدي لازم و ملزوم يکديگرند. به اين صورت که ناکارآمدي هم موجب بروز و تشديد فساد مي‌شود و هم در اثر فساد خود نيز تشديد مي‌شود.

اثر ناکارآمدي روي فساد به اين صورت است که مديران نالايق و افراد زيردست شان چون براي اداره امورراه حل عملي نمي‌يابند، از راه فساد مساله را حل مي‌کنند. از طرف ديگر وقتي فساد در جامعه رايج باشد، مسئولان و مجريان قانون به نحوي تضعيف مي‌شوند که ديگر قادر به اداره امور نيستند. در ادامه اين روند چون مردم مي‌بينند که مسئولان قادر به تعقيب متخلفين نيستند بيشتر به فساد روي مي‌آورند. هر گاه باور عمومي براين باشد که ديگران اعمال خلاف زيادي مرتکب مي‌شوند و مجريان قانون درمقابل آن ضعيف عمل مي‌کنند، در اين صورت براي افراد فاسد يک نوع ايمني بوجود مي‌آيد که در سطح وسيعي مساله گسترش مي‌يابد. در مقابل اگر مردم تصور کنند که فساد کم است و در صورت مشاهده فساد با مجازات شديدي مواجه مي‌شوند، احتمال وقوع فساد کاهش مي‌يابد.

ناکارآمدي دولت باعث معطلي و کندي در انجام پروژه‌هاي بازسازي مي‌شود. پروژه‌هاي ناتمام و طولاني زمينه‌ را براي بروز فساد مهيا مي‌سازد. ناکارآمدي دولت از سويي باعث مي‌شود که دولت نتواند در آمدهايي از قبيل عوارض و ماليات را وصول نمايد. زيرا مردم با تباني با ماموران ماليات از پرداخت آنها شانه خالي نموده و از اين طريق نيز دولت ضعيفتر و فساد قويتر مي‌گردد[30].

2.9. قوانين ضعيف و دست و پا گير

    ضعف قوانين از دو جنبه باعث فساد مي‌شود. نخست فقدان قوانين منسجم براي مقابله با فساد. دوم قوانين ناکارآمد دربخش‌هاي مختلف تجاري، مالي، بانکي، ثبت اسناد، و ساير ابعاد اقتصادي باعث خود پناهگاهي براي افراد فاسد و بروز فساد مالي مي‌شود.

برخي محققين معتقدند که مقررات دست و پاگير دولتي يک راهبرد عملي است که توسط ديوان سالاران درست مي‌شود تا تمايل مراجعه کنندگان به رشوه بيشتر شود. وقتي روال عادي صدوريك مجوز بيش از شش ماه طول بکشد، اگر کسي بخواهد براي تسريع درکار و جلوگيري از«خواب سرمايه» چاره اي بينديشد، اولين و آخرين راه حل، پرداخت رشوه به عوامل حزبي و دولتي است[31].

   بر اساس تحقيقات انجام شده مقام‌هاي فاسد به عمد باعث تأخير در کارها مي‌شوند تا رشوه­هاي بيشتري بدست آورند[32]. درچينن وضعيتي کمسيون‌ها که درجهت مبارزه با فساد درست مي‌شوند، بيشتر نرخ فساد و رشوه را افزايش مي‌دهند تا از بين بردن فساد. مثلاً درنظام‌هاي سياسي که فساد درسطوح مختلف آن وجود دارد، ايجاد يک نهاد مبارزه با فساد، از يک سو انحراف در افکار عمومي ايجاد مي‌کند و از سوي ديگر کاري را كه با پرداخت رشوه اندک انجام مي‌گرفت بايد براي انجام آن مبالغي چند برابر پرداخت شود. از سوي سوم روند باندبازي در ادارات دولتي را تسريع مي‌بخشد، افراد جناح‌هاي ديگر از ادارات به جرم فساد حذف و عناصر همرنگ با دولت و ستاد مبارزه با فساد در ادارات کار گذاشته مي‌شود

پيامدهاي منفی فساد اداري

     صاحبنظران در زمينة آثار فساد اداري ديدگاه‌هاي متفاوتي عرضه نموده‌اند كه در ميان آنها حتي مي‌توان مواردي را مشاهده كرد كه در آن آثار مثبت فساد اداري صحبت به بيان آمده است. به هر حال به اجمال فقط ديدگاه آثار منفی فساد اداری را بررسی می کنیم:

1. فساد اداري تركيب مخارج دولت را به هم ريخته و به سمت طرحهاي پيچيده و غيرقابل توجيه و سرمايه‌گذاريهاي كلان كه چندان قابل نظارت دقيق نيستند هدايت مي‌كند؛

2. فساد اداري ازطريق فساد استخدامي و وورد منابع انساني كه به طور فاقد شايستگي هستند، ‌كارآيي نظام اداري را در بلندمدت كاهش مي‌دهد؛

3. فساد اداری رشد اقتصادي را كند مي‌كند، زيرا انگيزة سرمايه‌گذاري را چه براي سرمايه‌گذاران داخلي و چه براي سرمايه‌گذاران خارجي كاهش مي‌دهد. شواهد بيانگر اينست كه سرمايه‌گذاري در يك كشور به نسبت فاسد درمقايسه با يك كشور غيرفاسد معادل 20% ماليات اضافي بر سرمايه‌گذاري است.

4. فساد اداری از درجة مشروعيت و اثر بخشي دولتها مي‌كاهد، ثبات و امنيت جوامع را به خطر مي‌اندازد و ارزشهاي دموكراسي و اخلاقيات را مخدوش مي‌سازد و از اين طريق مانع توسعة سياسي و اجتماعي جامعه مي‌شود.[33]

5. کاهش امکان برنامه ریزی وسیاست گذاری واقع بینانه؛ زیرا در صورت فراوانی فساد، هیچ آماری صحیحی در دست نخواهد بود وچون آمار درست در دست نیست، سیاست گذاری ها غلط از آب درخواهند آمد؛

6. کاهش قدرت چانه زنی دولت در روابط بین الملل؛ چون دولت های که دچار مرض فساد هستند، از پشتوانه کافی مردمی برخوردار نیستند، نمی­توانند در عرصه­های بین المللی از منافع ملی خود دفاع کنند.[34]

راهبردهای كنترل و رفع فساد اداري

   بدون تردید مبارزه با فساد یک فرآیند طولانی وزمان بر و البته برگشت ناپذیر است که در زمان کم حاصل نمی­شود، اما تنها راه غلبه براین غول هراس انگیز، عزم و اراده مدیریتی و سیاسی است. به عبارت دیگر در فرایند مبارزه با فساد سه چیز همواره باید مد نظر باشد:

1. فساد یک امر اجتناب ناپذیر، ملموس وعینی است که در همه جا وجود دارد؛

2. غلبه برفساد یک  فرایند طولانی و دوام داراست که در کوتاه مدت هرگز حاصل نمی شود؛

3. به هر حال مبارزه با فساد باید نتیجه بدهد ودر کشورهای مختلف نتیجه داده است، پس نباید نا امید شد. 

استراتژی های بانک جهانی

به اعتقاد بانک جهانی استراتژی مبارزه با فساد بر پنج عنصر کلیدی استوار است که عبارتند از:

1. افزایش پاسخگویی سیاسی؛

2. تقویت مشارکت جامعه مدنی؛

3. ایجاد یک بخش خصوصی رقابتی؛

4. موانع نهادینه شده قدرت؛

5. بهبود وارتقای مدیریت بخش دولتی.[35]

    شکی نیست که هرکدام از موارد فوق در جای خود لازم وضروری است، ولی به نظر می­رسد که در جهت مبارزه با فساد در افغانستان، کارهای زیربنایی تری لازم است که مقدم بر هر اقدام دیگری است.  زیرا بسیار بدیهی است که سلامت یک جامعه و یک نظام  به صورت یکشبه به وجود نمی آید، بلکه در یک فرآیند کاملاً طولانی و مداوم شکل می­گیرد و نظام اداری امروز افغانستان بدون تردید میراث دولت­های مستعجل و بی سر و سامان گذشته است. به همین خاطر هم اگر در آن فساد اداری وجود دارد، بسیار طبیعی و تا حدودی جبری خواهد بود. این سخن برای توجیه فساد در بدنه سیستم اداری کشور افغانستان یا برای مرهم گذاشتن بر داغ های سوزناک فساد اداری نیست، بلکه به این خاطر است که،  وجود این مرض در سیستم اداری افغانستان به قدری روشن است که نیاز به تأمل ندارد، ولی باید به ریشه­ها، عوامل وخاستگاه­های فساد اداری تأمل کنیم و سرانجام به علاج آن بپردازیم.

    افغانستان از روزی که  به همین نام، نامیده شده است، بخش بزرگی از تاریخ خود را در سایه حاکمیت­های پادشاهی و سنتی گذرانده است. چنانکه همگان می­دانند تا سال 1352 شمسی که محمد داود در یک کودتا، سیستم سیاسی کشور را جمهوری اعلام کرد، نظام پادشاهی حاکم بود. پس می­توان گفت که از عمر دولت مدرن در کشورافغانستان – اگر بتوان دولت های مابعد سلطنتی را مدرن نامید- چیزی در حدودی سی سال می­گذرد. این سی سال هم از جمهوری داودخانی گرفته تا سیستم کمونیستی،  سیستم اسلامی مجاهدین و سیستم طالبانی، هریک  داستان های جالبی از نظم و اداره را در اذهان تداعی می کند. 

آن گونه که «اولیورروا»[36] تحلیل می­کند،  مقوله دولت درافغانستان با اتحادیه قبایل شکل گرفت وبا همان درونما ادامه یافت وحتی امروزه نیز نظام سیاسی و اداری کشور افغانستان متأثر از همان نوع نگاه­هایی است که در گذشته وجود داشته  است. از روزی که احمد شاه در سال 1747 میلادی، دولتی را به نام افغانستان تأسیس کرد، یگانه معیار برای دولت هماره خواست­های یک قبیله و یک قوم بوده است. دراین فرآیند قوم و قبیله حاکم به دولت به عنوان یک مجموعه­ای نگریسته می­شده­ است که تنها حافظ منافع آنان است و بس. چون حاکمان همگی دست نشانده قوم و قبیله خود بوده و از خود اراده­ای نداشته­اند. در همۀ سیستم­های پادشاهی گذشته، حکومت، حکومت برادرزاده­ها وعموزاده­ها وشاهزادگان نزدیک به دربار بوده است. حتی بعدها وقتی حکومت­های به ظاهر جمهوری تشکیل می­شدند، نیز آن ساختارها به هم نمی­خورد، زیرا پیوندهای خانوادگی تبدیل به پیوندهای حزبی، جناحی، قومی  و... می­شد. البته چنین ساختارهایی به قول هشام شرابی[37]  ریشه در تاریخ کشورهایی مثل افغانستان دارد که به آسانی نمی­توان آن را از میان برد.

از این رو می­توان گفت که، هنوز بنیادهای دولت در افغانستان از استحکام کافی برخوردار نیست. پس پیش از هرچیز دیگر لازم است که  تمام تلاش ها برای نهادی شدن پایه­های دولت واستحکام آن به کار گرفته شود.

مهم ترین راهبردهایی که  در حال حاضر می­تواند مورد توجه دولت قرار گیرد،  در چهار  مرحله خواهد بود:

 راهبرد اول: مبارزه مستقیم 

    در مبارزه مستقیم دولت باید به جنگ فساد و مظاهر آن برود. تمام امکانات و دست داشته­های دولت باید در این مسیر به کار انداخته شود. کارهایی که دولت افغانستان انجام داده است، به نظر می­رسد که مربوط به همین مرحله است. تشکیل کمیسیون مبارزه با فساد وارتشا، تصویب قانون مبارزه با فساد وارتشا و... در همین راستا است. اینکه دولت تا چه حد دراین مرحله موفق بوده است، متأسفانه خود در هاله­ای از ابهام قرار دارد. چون گروه­های تحقیق وتفحص وجود ندارد، لذا آمار و ارقام دقیق نیز وجود نخواهد داشت.

سیاست های راهبرد اول

   بر اساس این استراتژی، سیاست های زیر پیشنهاد می­گردد:

1. نخستین وعمده­ترین اقدام، ایجاد وتقویت ارادۀ همسان و محکم، برای مهارساختن فساد است. متأسفانه شواهد بیانگر این واقعیت است که هنوز هم چنین اراده بحد کافی موجود نیست.

2. دومین گام  اقدامات تنبیهی بیشتر است، باید آنهایی که با فساد سروکار دارند، مجازات قانونی شوند. به صورت گسترده اعم ازکابینه، بیانیه­های رئیس جمهور، رسانه­ها، صحبت­ها و نشست ها از فساد حرف زده و می­زنند، ولی با کمال تأسف اقدام عملی  کم­ترصورت می­پذیرد. تشخیص، اعلان وکمسیون سازی­های مبارزه با فساد اداری[38] وغیره یک روی سکه است، ولی کوتاه کردن دست مفسدان از گلوی مردم طرف دیگر ومهم سکه است.

3. هنوز ارزیابی دقیق از فساد سیاسی، اقتصادی، مالی واداری ارائه نشده است. روشن نیست ازمجموع کارمندان دولت، چند درصد آن مصروف فساد انگیزی­اند؟ در کدام اداره، کدام نوع فساد وجود دارد؟ ازموجودیت فساد سخن­ها گفته می­شود، ولی از زبان آمار و ارقام، تحلیل و شیوه­های اثرگذاری آن سخنی به میان نمی­آید. اساساًً آنچه از شواهد و قراین بر می­آید تا هنوز فرصت مهارت­اندوزی و به کارگیری این فن در ادارات افغانستان فراهم نشده است. از این رو از یکی اقدامات عاجل، آموزش و به کار گیری این فن است.

راهبرد دوم: راهکارهای پیشگیرانه

   راهکارهای پیشگیرانه  در تمام کشورهای جهان که معضل فساد را تجربه کرده­اند، یکی از راه­های مهار فساد بوده است. دراین مرحله دولت باید به تأمین نیازهای اساسی  کارمندان و کارکنان دولت بپردازد. تأمین نیاز کارمندان دولت در وهله نخست، بالابردن میزان حقوق ومزایای آنها است. دومین کار در این راستا سیاست های تشویقی وتنبیهی است که باید در سازمان­ها و نهادهای جامعه پیاده شود. سیاست­های تشویقی نه تنها اعطای جوایز وارتقای مناصب، بلکه به وجود آوردن فرهنگ نیک نامی وصداقت وامثال آن است.  راهکارهای پیشگیرانه البته که تنها مربوط به افراد نیست، بلکه شامل  سیاست­های شفاف سازی، بسط  فرهنگ گزارش دهی و ایجاد سازوکارهای قانونی و سازمانی برای پیشگیری از فساد می­شود.

سیاست های راهبرد دوم

      بر اساس این راهبرد، سیاست­های ذیل باید اعمال گردد:

1. اصلاح نظام اداري

   اعمال اصلاحات در سازمانهاي دولتي از جمله اصلاح و بهبود تشكيلات سازمانها، بهبود نظام بودجه بندی، مديريت مالي اثربخش، نظام مالياتي كارآمد و اقداماتي از اين قبيل مي‌تواند در كاهش عرضۀ فساد اداري مؤثر باشد. اين اصلاحات بايد بتواند قدرت انحصاري كاركنان را در تصميم‌گيري تعديل نمايد، ارتباط مستقيم ارباب رجوع و كاركنان را به حداقل برساند، سرعت انجام كارها را افزايش دهد و از ايجاد روابط بلندمدت بين كارمندان و مراجعان جلوگيري نمايد.

2. جلوگيري از فساد استخدامي

   فساد استخدامي به معناي اعمال تبعيض و عدم توجه به معيارهاي شايستگي در انتخاب، انتصاب و ارتقاي كاركنان، محيط سازمانها را براي رشد فساد آماده مي‌كند؛ چرا كه اين امر به ايجاد شبكه‌هاي غير رسمي در سازمان كمك مي‌كند و از طريق كاستن از هزينه‌هاي مبادرت به فساد اداري عرضۀ فساد را افزايش مي‌دهد. استقرار نظام متمركز گزينش و شفافيت در فرايند و نتايج انتخاب و نيز برقراري سازوکارهای منطقي و روشن در انتصابها و ارتقاهاي درون سازماني مي‌تواند فساد استخدامي و تبعات آن را محدودتر سازد.

3. افزايش حقوق و مزاياي كاركنان دولت

    همچنانكه تحقيقات نشان مي‌دهد بخش عمده‌اي از تخلفات اداري ريشه درتنگناهاي اقتصادي دارد كه به طور طبيعي بهبود بخشيدن به وضعيت اقتصادي كاركنان به كنترل بخشي از فساد اداري كمك خواهد نمود.

4. سياست زدايي از نظام اداري

   با توجه به اينكه هريك از انواع فساد اداري ناشي از زمينه‌هاي خاص است؛ از اين رو سياست زدايي از نظام اداري مي‌تواند به كاستن انواعي از فساد اداري منجر شود كه در نتيجة مداخلات وملاحظات سياسي اتفاق مي‌افتد.

5. نظارت عمومي بر دستگاه‌هاي دولتي

    به منظور تحقق امر پاسخگويي، تمام نهادهاي جامعة مدني اعم از احزاب، جمعيتها، اتحاديه‌هاي كارمندي و كارگري، بويژه رسانه‌هاي گروهي بايد بتوانند بر عملكرد دستگاههاي عمومي نظارت داشته باشند. به‌طور كلي مي‌توان گفت توسعة پايدار به‌طور عام مستلزم سازوكارهاي رسمي و غيررسمي محدودكننده‌اي است كه دولت و مقامات آن را در قبال اعمالشان مسؤول و پاسخگو بداند.

6. تشكيل سازمانهاي مستقل مبارزه با فساد

    اگرچه تحقيقات و نظرسنجيهاي مختلف در نقاط مختلف جهان حكايت از آن را دارد  كه افراد به كارايي چنين سازمانهايي در بلندمدت چندان خوش بين نيستند، ولي وجود چنين تشكيلاتي مي‌تواند به عنوان ابزاري مقتدر عمل كند كه نمايانگر تعهد بلندمدت و شايستة دولت در اين زمينه است؛ البته براي مقابله با سوء استفادهاي سياسي احتمالي از اين ابزار، بايد مكانيزمهاي كنترلي لازم نيز پيش‌بيني شود.[39]

راهبرد سوم: ایجاد هسته­های علمی وپژوهشی 

     برای موضوع مهمی چون فساد اداری در افغانستان امروزه، پیش از هرچیز تبیین­های علمی و شناخت علل وعوامل مختلف فساد با تمام رویکردهای موجود در شاخه­های مختلف علوم و دانش­های بشری، یک ضرورت و نیاز مبرم به حساب می­آید. تنها در پرتو شناخت درست و راهبردهای علمی است که می­توان نه تنها بر فساد، بلکه برتمام معضلات سیاسی، اجتماعی، فرهنگی  و اقتصادی، غلبه کرد. دراین راستا باید افراد نخبه و دانشمند در رشته­های مختلفی چون، حقوق، سیاست، جامعه شناسی، روان شناسی، مدیریت، اقتصاد و... گرد هم آیند و راهبردهای علمی و قابل محاسبه و کمیت پذیر ارائه کنند. گرچه تاکنون مسأله فساد در دیگر کشورها به عنوان یک مقوله بین رشته­ای مطرح بوده است، ولی اکنون فساد، خود در بسیاری از کشورها تبدیل به یک رشته مستقل در کنار دیگر رشته­ها شده است. بنا براین جا دارد که در کشور افغانستان نیز مطالعاتی در این زمینه به صورت اکادمیک با توجه به فرهنگ و اقتضائات حاکم بر جامعه افغانستان صورت بگیرد.

سیاست های راهبرد سوم

      بر اساس این راهبرد پیشنهاد می­شود که سیاست های زیر اتخاذ گردد:

1. پيشگيري از طريق اصلاح و بهسازي نظام اداري و آموزش؛

2. توسعه مديريت و توسعه كيفي نيروي انساني؛

3. افزايش اگاهي و آموزش مستمر مردم در خصوص برنامه‌ها و دستاورد‌هاي مقابله با فساد؛

4. احيا و آموزش ارزش‌هاي اخلاقي و انضباط اجتماعي؛

5. پرورش انسان های متعهد و متخصص؛

6. استفاده از نیروهای کارآمد و آموزش دیده و با تجربه؛

    بخصوص که بحران کمبود ظرفیت انسانی یکی از چالش‏های عظیمی است که ادارۀ افغانستان را با یک ضعف عمده مواجه ساخته است، به تعبیر دیگر نابسامانی در چند دهۀ گذشته باعث فرار مغزها، شخصیت‏های محوری و کادری در امور اداری به خارج از کشور گردید.

7. ایجاد سازمان های نظارتی دقیق و عملی و بی طرف و مبارزه کننده با فساد؛

9. مبارزه با فساد اداری خودش یک مدیریت اداری قوی را در رأس می‏خواهد و تا زمانی که سیستم مدیریتی در ادارات دولت تغییر نکند و قانون مشخصی در این راستا ایجاد نشود که با تطبیق آن قانون افراد آن را اجرا و رعایت کنند، طبیعی است که رشوه ‏خواری و مفاسد اداری در جامعه گسترش و رشد پیدا می‏کند و...

راهبرد چهارم: راهبردهای فرهنگی

      استراتژی­های فرهنگی یکی از راهبردهایی است که در آن تنها دولت حضور ندارد، بلکه دراین راستا باید از رسانه­های همگانی، مدارس، دانشگاهها، نهادهای مدنی، مساجد، نهادهای مذهبی و... استفاده شود. در ذهن و وجدان جامعه­ای مثل افغانستان، مفاهیم جدیدی چون هویت ملی، وحدت ملی، مشارکت سیاسی، نمادهای ملی وارزش­هایی چون دموکراسی، آزادی، حقوق بشر وحتی آموزه­های دینی یا هنوز شکل نگرفته­اند یا اگر شکل گرفته­اند، به گونه غلط و وارونه جا گرفته­اند. به همین خاطر تغییر در باورهای اجتماعی وسیاسی ونهادینه ساختن مفاهیم جدید ضرورتی است که می­تواند به روند کاهش فساد و مهار آن به خوبی کمک کند.

سیاست های راهبرد چهارم

     بر اساس این راهبرد، سیاست زیر پیشنهاد می گردد:

1. بالا بردن سطح آگاهي­هاي عمومي

    از آنجا كه فقر اقتصادي و فقر علمي و آموزشي دو عامل بسيار اساسي در پيدايش فساد اداري به شمار مي‌آيند و بويژه فقر علمي و آموزشي كه خطرناكتر به نظر مي‌رسد؛ از اين رو افزايش سطح آگاهي عمومي نسبت به آثار زيانبار و متعددي كه فساد اداري بر زندگي اجتماعي، اقتصادي، سياسي و فرهنگي جامعه مي‌گذارد و ايجاد درك عمومي براي مبارزه با فساد از جمله طرق مطلوبي است كه مي‌تواند از گسترش تقاضا براي فساد اداري جلوگیری کند.

2. تشويق كاركنان و شهروندان به ارسال اطلاعات وافشاگري

    چنانچه شهروندان و كاركنان سالم براي فاش سازي موارد تخلف مشاهده شده انگيزۀ كافي داشته باشند، هزينه فساد اداري براي هر دو طرف افزايش مي‌يابد و به كاهش عرضه و تقاضاي فساد اداري كمك مي‌كند.

3. آزادي مطبوعات و رسانه های جمعی

      اگر بپذيريم كه اطلاع رساني دشمن شمارۀ يك فساد است و نيز بپذيريم كه يكي از سازوکارهای بسيار قوي در زمينة اطلاع رساني در مورد فساد اداري، مطبوعات و رسانه­های جمعی هستند، آزادي مطبوعات و رسانه­های جمعی آثار مهمي بر تحديد ابعاد فساد اداري بر جاي خواهد گذارد.

4. اصلاح نظام مالیاتی بر اساس روش های علمی و تجربه شده؛

5. کم کردن مراحل انجام کار و تسریع در پاسخگویی؛

    بویژه که، وجود مؤسسات بین‏المللی و خارجی موازی با دولت افغانستان نیز خود به گونه‏ای نقش اداره افغانستان را کمرنگ ساخته است. در چنین حالتی که هم مؤسسات خارجی، اجراکنندۀ پروژه‏ها هستند و هم خود ادارۀ افغانستان، مرجع پاسخگو در این حالت گم می‏شود. همچنین مؤسسات خارجی با جذب کادر متخصص و حرفه‏­ای باعث ناکارآمد باقی ماندن نظام دولتی شده‏اند.

6. وجود ارادۀ سیاسی قوی لازم برای حمایت از تلاش های ضد فساد اداری؛

7. انتشار اخبار موارد فساد و نتایج آنها برای اطلاع جامعه؛

8. اگر قرار است دولت با فساد اداری به شکل جدی و صادقانه عمل کند باید قبل از همه، اصلاح را از سطح بالای دولت شروع کرده و از گزینش کسانی که متهم به فساد اداری هستند، اجتناب کرده و با انتخاب افراد متخصص، متعهد و دارای ارزش‏های اخلاقی در ریاست‏های اداری نظام دولتی، یک الگوی عملی را در مبارزه علیه فساد اداری و فساد مالی در دستگاه دولتی تطبیق کنند.

9. هماهنگ سازی عاجل فعالیت های خارجی و نهادهای داخلی؛

10. ساده و قابل فهم ساختن قوانین؛

11. ارتقای احساس مسئولیت وظیفه­ای کارمندان و از میان بردن تفاوت فاحش در امتیازات آنها؛

12. رعایت شایسته سالاری  در استخدام؛

13. معیارگزینش کادر، اصل خدمت، صداقت، پاکی، تقوا، تخصص وتعهد باشد؛

14. ترویج و تعمیم وجدان کاری از طریق ایجاد نمونه­های وظیفه شناسی؛

15. رفع برخورد سیاسی اداره با مردم؛

16. تقویت فرهنگ دموکراسی در اداره؛

17. ارتقای نظارت مردمی و جامعه مدنی با ارزش دادن به انتقادها و پیشنهادهای آنان و...

 بدون تردید این همه ممکن نخواهد بود بجز اینکه افرادی دلسوز، شجاع، متعهد، متخصص و امانت دار داریی­های عامه و بیت المال مسلمین در رأس سازمان یا کمسیون مبارزه با فساد اداری قرار گیرند.

نتیجه گیری

      مبارزه با فساد با شعار دادن تحقق نمي‌يابد. اين كار مستلزم عزم ملي، خواست همگاني و جديت دولت است. اين مبارزه بايد ساختار يافته، هماهنگ و برنامه‌ريزي شده انجام گيرد. اين مبارزه بايد ابتدا از بخش‌ها و نقاط حساس شروع شود و هدف خشكاندن ريشه باشد و نه قطع كردن شاخ و برگ ها؛ چه در اين صورت شاخ و برگ‌هاي جديدي به وجود خواهد آمد مقصود از ريشه كليه عواملي است كه سبب فراهم شدن فرصت ارتكاب فساد مي‌شوند و كليه افرادي كه ممكن است حتي حضور ملموس در سازمان‌هاي دولتي را نداشته باشند، اما حضور پشت پرده آنها كاملاً محسوس باشد. مجازات مرتكبان فساد و افزايش شديد هزينه ارتكاب به فساد (به عنوان اقدام پس از وقوع) و اصلاح روش‌ها، بهبود سيستم هاي كاري، شناسايي و حذف نقاط مستعد فساد، افزايش شفافيت و پاسخ‌گويي در عملكرد سازمان‌هاي دولتي و به طور كلي اصلاح نظام اداري (به عنوان اقدام پيشگيري) دو روي سكه مبارزه موفق با فساد تلقي مي‌شوند و مكمل يكديگرند و هيچ يك به تنهايي كارساز نخواهد بود